作者：李彬、夏文浩、李广娟

人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。行政公益诉讼涉及行政权、检察权、审判权三种权力的关系。检察机关基于公共利益的代表人身份，由法律直接规定有权提起诉讼，其获得诉讼实施权的原理不同于一般公民、法人或者其他组织。当提起行政公益诉讼的检察机关认为行政机关在诉讼过程中已经积极履行法定职责，行政公益诉讼的目的已基本实现，向人民法院申请终结案件审理的，人民法院经审查可以裁定终结。

关键词：行政公益诉讼诉讼目的诉讼实施权终结诉讼

“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是十八届四中全会部署的改革任务，是一项崭新的法律制度，实践中没有先例可循。当提起行政公益诉讼的检察机关认为行政机关在诉讼过程中已经积极履行法定职责，行政公益诉讼的目的已基本实现，向人民法院申请终结案件审理的，人民法院经审查可以裁定终结。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。

一审：南京铁路运输法院（）苏行初号（年5月14日）

行政公益诉讼起诉人：南京市栖霞区人民检察院。

被告：南京市水务局。

栖霞检察院诉称：年6月10日，兆翀公司以“八卦洲环洲路有一坑口需要填埋渣土，恢复平整地状”为由向南京市城市管理局渣土办申请设置渣土处置场。年6月18日，南京市城市管理局渣土办以07号准予行政许可决定书批准兆翀公司在八卦洲下坝机站设置渣土处置场。随后，兆翀公司开始在属于长江防洪堤管理范围、法律禁止倾倒渣土的长江滩涂湿地上实施倾倒渣土作业，其中约有6万立方米渣土高出长江防洪子堤。年7月19日，南京市水务局向兆翀公司送达限期整改通知书，责令兆翀公司于年7月26日前清除渣土，截至起诉时，兆翀公司并未履行。南京市城市管理局于年10月9日注销了上述行政许可。栖霞检察院向南京市水务局发出检察建议，建议其对兆翀公司的违法行为依法履职，切实保障长江行洪安全和长江沿岸滩涂生态环境。年10月31日，南京市水务局作出宁水罚字〔〕13号水行政处罚决定书，责令兆翀公司停止水事违法行为，自行清除违法倾倒的渣土，恢复江滩地原状，并罚款人民币伍万元整。

栖霞检察院认为，根据《江苏省湿地保护管理条例》第四十三条、《江苏省水行政处罚自由裁量权实施办法》第十二条的规定，行政机关在处罚时应当限定履行期限，但南京市水务局在行政处罚决定书中并未依法明确清除渣土、恢复江滩地原状的完成期限。截至起诉时，高出长江防洪子堤部分的约6万立方米渣土并未得到清运，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。综上，请求法院依法判决：1.确认南京市水务局长期未履行职责的行为违法；2.部分撤销南京市水务局作出的宁水罚字〔〕13号水行政处罚决定书，并判决南京市水务局重新作出“责令限期恢复原状或者采取其他补救措施”的行政处罚决定；3.判令南京市水务局依法及时履行河流湿地保护职责，积极采取措施恢复被破坏的生态环境资源。

南京市水务局辩称：我局已对兆翀公司的违法行为正式立案，多次调查，于年7月19日向兆翀公司送达《责令停止水事违法行为通知书》和《限期整改通知书》，年11月2日送达《水行政处罚决定书》，责令其停止水事违法行为，自行清除在河道管理范围内违法倾倒的渣土，恢复江滩地原状，并罚款人民币伍万元。兆翀公司已于年1月11日缴纳伍万元罚款。我局已牵头南京市城市管理局、栖霞区政府等多家行政主管单位召开专题会议，确定由栖霞区政府责成八卦洲街道办事处与兆翀公司清运弃土。我局协同八卦洲街道办事处制定《八卦洲街道大套口泵站外圩套闸西侧子堤加固实施方案》，清运高于长江防洪子堤6万立方米渣土用于八卦洲街道大套口泵站外圩套闸西侧子堤加固。南京市长江河道管理处安排专人十余人及时掌握清土情况，促进管理和执法工作到位，且已与南京市水利规划设计院股份有限公司和南京师范大学环境学院接洽研究生态恢复方案。我局作出宁水罚字〔〕13号《水行政处罚决定书》的主要证据充足，适用法律法规正确，履行了立案、调查、现场勘验等程序，并保障了兆翀公司的陈述、申辩、申请行政复议、提起行政诉讼的权利，符合法定程序，未超越、滥用职权，无明显不当，依法不应被判决部分撤销及被要求重新作出行政处罚决定。

案件审理过程中，栖霞检察院和南京市水务局多次召开会议，督促兆翀公司切实整改，推进渣土清运和生态修复工作。年3月9日，南京铁路运输法院组织栖霞检察院和南京市水务局召开庭前会议，双方协商明确了整改方案、履职要求和时间节点。年4月8日，南京铁路运输法院组织栖霞检察院和南京市水务局共赴八卦洲下坝机站外圩滩涂进行现场勘验，南京市人民检察院、南京市栖霞区水务局、南京市栖霞区城市管理局、南京市栖霞区农业局、南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处等机关共同指派工作人员参加。截至裁定作出之日，兆翀公司已将高于长江防洪子堤部分的约6万立方米渣土基本清运完毕。南京市长江河道管理处先后于年7月19日、年1月22日、年4月4日和年4月18日对该区域进行了跟踪测量，第四次测量后的结论为“对洪水期行洪基本无影响”。

年5月11日，栖霞检察院向南京铁路运输法院提交终结行政公益诉讼案件申请，认为在本案立案后，南京市水务局积极行动，开展了以下整改工作：一是积极与辖区政府部门联系，由分管副区长多次召集相关部门召开整改落实协调推进会，明确责任单位与完成时间，水利部门全程参与落实相关工作。二是积极督促兆翀公司开展渣土清运工作，并将清运进展情况随时反馈该院。三是聘请湿地和水利专家进行现场查看，并制定切实可行的生态修复方案。四是按照庭前会议的要求，抓好渣土清运、湿地修复工作，按照时间节点要求完成相关整改工作。综上，该院提起行政公益诉讼的目的已基本实现，根据上级院的指示精神，特向人民法院申请终结案件审理。

南京铁路运输法院于年5月14日作出南京铁路运输法院（）苏行初号裁定，本案终结诉讼。

南京铁路运输法院认为：《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：“人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。”本案中，现场勘验情况反映，在存在天气和道路等制约因素的情况下，整改工作有序推进。在南京市水务局和相关行政主管部门的督促下，兆翀公司已将高于长江防洪子堤部分的约6万立方米渣土基本清运完毕，消除了阻碍行洪和危害堤防活动的影响，土场相关区域栽植了乔木、灌木，撒播大量草籽，生态环境得到初步修复。此外，南京师范大学环境学院和南京市水利规划设计院股份有限公司共同设计了江滩生态修复方案，制定了重塑滩面地形恢复基本生态功能的工程目标，规划了建设地方特色生态公园的远期目标。通过本案诉讼，发挥了司法审判、法律监督职能，维护了社会公共利益，促进了依法行政，行政公益诉讼的目的已基本实现。行政公益诉讼起诉人栖霞检察院申请终结诉讼，应予准许。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第四项的规定，裁定如下：本案终结诉讼。

检察机关提起行政公益诉讼改革经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段。行政公益诉讼具有独特的诉讼结构，是一种全新的诉讼种类，在司法实践中还有很多值得进一步研究的问题。如在裁判方式方面，当行政机关积极履行法定职责，行政公益诉讼目的基本现实时，人民法院能否依检察机关的申请裁定终结诉讼？现行行政公益诉讼相关法律及司法解释并没有明确规定，也没有相应的司法裁判先例可循。最高人民法院副院长江必新年11月14日在全国法院推进检察公益诉讼审判工作视频会议上，指出“被诉行政机关在诉讼过程中依法积极履行职责，检察机关的诉讼请求全部实现的，可以裁定终结诉讼。”本案的审理，做到了最高人民法院要求的“三个准确把握”，实质性地化解了矛盾纠纷，而且还创新了终结案件审理的裁判方式，为类似案件审理提供了案例支撑。笔者从行政公益诉讼的制度设置、终结诉讼的适用条件以及诉讼实施权等角度进一步阐述法院依检察机关申请裁定终结诉讼的容许性和合理性。

一、从行政公益诉讼制度设置角度，检察机关可以向人民法院申请终结诉讼

年6月27日行政诉讼法修订，第二十五条增加一款作为第四款，检察机关提起行政公益诉讼制度被明确写入法律。立法机关并未制订行政公益诉讼法或者公益诉讼法，也没有在行政诉讼法中增加公益诉讼章节，而是在行政诉讼法第二十五条（起诉人条款）中增加了一款作为第四款的方式引入行政公益诉讼制度。因此行政诉讼法不仅是人民法院审理行政公益诉讼案件的依据，也是检察机关提起行政公益诉讼的依据。当行政诉讼法规定不明确时，应当依据行政诉讼法第一百零一条和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称公益诉讼解释）第二十六条的规定，适用民事诉讼法的相关规定，而非刑事诉讼法。行政公益诉讼是指当行政主体行使职权的行为侵害或者有可能侵害国家利益或者社会公共利益时，由法律授予没有直接利害关系的特定主体向人民法院提起非自利性的行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条规定“裁定适用于下列范围：…（四）终结诉讼…”因此，检察机关在行政公益诉讼中，有权依据行政诉讼法和民事诉讼法的规定，向人民法院提出终结诉讼的申请。

本案检察机关提起行政公益诉讼的目的是避免长江水域遭到破坏，保障长江生态环境。虽然被告南京市水务局在检察机关提起行政公益诉讼前没有积极、彻底地履行职责，但是立案后法院组织召开庭前会议，栖霞检察院和南京市水务局协商明确了整改方案、履职要求和时间节点。南京市水务局积极开展了整改工作，在相关行政主管部门的督促下，兆翀公司已将高于长江防洪子堤部分的约6万立方米渣土基本清运完毕，消除了阻碍行洪和危害堤防活动的影响，土场相关区域栽植了乔木、灌木，撒播大量草籽，生态环境得到初步修复。此外，南京师范大学环境学院和南京市水利规划设计院股份有限公司共同设计了江滩生态修复方案，制定了重塑滩面地形恢复基本生态功能的工程目标，规划了建设地方特色生态公园的远期目标。检察机关认为本案诉讼目的基本实现，有权向人民法院提出终结诉讼的申请。

二、从终结诉讼的适用条件角度，人民法院可以依申请裁定终结诉讼

终结诉讼是指在诉讼过程中，因出现特殊情形，使得诉讼无法进行或者没有必要继续进行，基于“不告不理”的原则，受诉法院不再对案件进行审判并以裁定诉讼终结的方式结束诉讼程序。从民事诉讼法第一百五十一条的规定看，民事诉讼中终结诉讼的情形，应当满足两个条件：一是诉讼一造当事人不再存在，二是没有继承诉讼权利义务资格的人或者有继承诉讼权利资格的人放弃继承的。诉讼一造消失，导致的必然结果是纠纷不再呈现于法院面前，自然使得诉讼无法进行或者没有必要继续进行。民事诉讼法不可能对行政诉讼甚至行政公益诉讼的终结条件直接作出明确规定，但是依据行政诉讼法第一百零一条和公益诉讼解释第二十六条的规定，当行政公益诉讼中出现满足上述两个条件的情形时，也应当裁定终结诉讼。公益诉讼解释第二十一条第二款规定：“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。”第三款规定：“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”可以看到，当检察机关履行行政公益诉讼的前置程序，向行政机关发出检察建议书之后，可以选择起诉，也可以选择不起诉。因此，是否成为行政公益诉讼起诉人的决定权在检察机关，人民法院有权否认一般起诉人的原告主体资格，但无权否认检察机关的行政公益诉讼起诉人资格。公益诉讼解释第二十四条规定，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许。说明检察机关在个案中通过撤诉放弃其行政公益起诉人身份时，人民法院无权不予准许。所以，当检察机关向人民法院申请终结诉讼时，即代表其在个案中放弃行政公益起诉人身份，诉讼一造不再存在。而且，根据行政诉讼法和公益诉讼解释关于行政公益诉讼起诉人的规定，没有其他任何主体有资格继承诉讼权利义务。此时，终结诉讼的适用条件全部满足，人民法院可以依申请裁定终结诉讼。同时，从终结诉讼的法律效果角度，裁定终结诉讼与检察机关选择不起诉的法律效果没有本质区别。本案检察机关申请终结诉讼放弃起诉人身份，则本案起诉主体已不存在，法院可以依法裁定终结诉讼。

三、从发起行政公益诉讼的诉讼实施权角度，以裁定终结诉讼方式结案更为适宜

行政公益诉讼是一种客观诉讼。根据行政诉讼法第二十五条第四款的规定，承担行政公益诉讼起诉人角色的是检察机关，但是检察机关不是公共利益的权利人。检察机关能够实施诉讼的权能基础，与一般起诉人有明显区别。行政诉讼法第二十五条共有四款，前三款所规定的起诉人都是权利人，或者利害关系人。前三款规定的起诉人都是因为自己的权益受到侵犯，从而依法获得诉权，通过请求人民法院解决行政争议的管道，以挑战行政行为合法性的方式保护自身权益。而检察机关自己的权益并未直接受到行政行为的侵害，如果没有第四款的规定，其没有诉权，即便提起行政诉讼也属于主体不适格。但是，第二十五条第四款以法律授权方式直接赋予检察机关行使维护公共利益的权能。由此得出的结论是，检察机关提起行政公益诉讼的请求权，不是基于自然诉权，而是基于法律直接规定。检察机关没有（第二十五条前三款意义上的）诉权，自然也就没有权利处分诉权，其本质是检察机关没有权利处分公共利益。故在应然层面检察机关无权撤回起诉。但是，如前所述，检察机关却可以基于诉讼信托的受托者身份，在个案中选择放弃作为起诉人的身份，这实际上就相当于检察机关经过诉前程序后不起诉。当检察机关放弃起诉人身份，人民法院就无法与公共利益的权利人或者其他代表人取得联系，询问其对起诉的处理意见，此时构成起诉的意思表示瑕疵。根据前文分析，应当裁定终结诉讼。从这个角度分析，在行政公益诉讼中，当被诉行政机关在诉讼过程中依法积极履行职责，检察机关的诉讼请求全部实现时，裁定终结诉讼是比裁定准许撤诉更适宜的结案方式。公益诉讼解释规定了检察机关可以撤诉，而且人民法院应当准许。笔者认为，这是因为现阶段行政公益诉讼只有法律的一款作为依据，行政公益诉讼法体系尚不完善。将来修订行政诉讼法，或者单独颁布公益诉讼法时，可作出相应调整。